此次食品安全法修订草案内容中,“食品安全标准”的出现频率不下50次,其中,整个第三章对食品安全标准进行了专章规定。修订草案第二十六条更是明确提出:食品安全标准是强制执行标准。
对此,北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬指出,标准是一个体系,类别很多,很难用一种强制性安全标准所代替、所覆盖。这种单一的强制性标准制度难以支撑食品的质量水平提升和安全保障。
他建议,国家只负责制定强制性食品安全标准,其他单位和部门都不能制定强制性食品标准。取消地方性强制标准,防止市场分割,上下不一致。卫生部门应当退出标准执行、监督领域,全力以赴做好与人身安全健康相关的食品安全风险评估工作。
监督主体交叉重复错位
应该说,近年来,我国食品安全标准工作取得了明显成效。
刘兆彬介绍,早在食品安全法公布施行前(2009年6月),我国已有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准2000余项,行业标准2900余项,地方标准1200余项,基本建立了以国家标准为核心,行业标准、地方标准和企业标准为补充的食品标准体系。
同时,在卫生部牵头下,各相关部门也在不断开展标准的清理和制定、修订工作。
2012年6月,卫生部发布的《关于印发〈食品安全国家标准“十二五”规划〉的通知》(卫监督发[2012]40号)提出:到2013年底,我国基本完成对现行2000余项食品国家标准和2900余项食品行业标准中强制执行内容的清理,提出现行相关标准或技术指标继续有效、整合和废止的清理意见。2015年底前基本完成相关标准的整合和废止工作。
不过,虽然看起来,目前食品标准数量不少,但刘兆彬也指出,事实上,食品安全标准体系不完善、标准短缺、标龄长、水平低等问题,一直是保障食品安全的难点和业内关注的焦点。
在刘兆彬看来,修订草案在这方面有进步也有不足。进步方面包括:解决了食品安全强制性标准的统一性问题。解决了政出多门、交叉重复、标准打架问题。规定了标准制定要公开征求意见、公开查询等程序性问题。
但不足之处也同样明显。“比如,同标准化法的衔接不顺,食品安全标准化体系不完整,表现为定位、定性、层次关系有矛盾,分工、执行、监督主体有交叉、重复、错位等问题。”他说。
强制性标准不能保障食品安全
修订草案第二十七条则对食品安全标准应当包括的内容进行了详细列举。
其中包括:食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、生物毒素、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;食品添加剂的品种、使用范围、用量等等。
刘兆彬认为,对于有毒有害物质的限制、食品添加剂的使用、特定人群的营养成分、食品标签标识、卫生要求、安全方面的质量要求等,应当统一制定强制性食品安全标准。
“但从标准化体系看,除上述标准外,还有产品的规格、型号、结构、包装、储运及质量方面的一般性要求,还有需要创新改进工艺标准,检验方法标准,设备标准,原材料、半成品、食品相关产品的标准,常规的环境要求等等以及技术管理标准、基础管理标准、操作标准和工作标准等等。”他说。
刘兆彬指出,标准是一个体系,类别很多,很难用一种强制性安全标准所代替、所覆盖,实际生产生活中,离不开标准体系这种可选择的管理工具。当然,可选择的标准虽然不强制,但企业一旦选择使用,就必须严格遵守,不能欺骗社会和消费者。
“这种单一的强制性标准制度难以支撑食品的质量水平提升和安全保障。因此,应当从定性的角度完善食品管理的标准化体系,明确食品的强制性安全标准和非强制性的推荐性标准或选择性标准。”他建议。
地方无权制定强制性标准
强制性食品标准,应该由哪一层级的部门来制定?如何确保标准制定的科学性和实用性?又如何解决一方面各类标准数量看似很多,但另一方面又同时存在标准缺失、标准落后的问题?
对此,刘兆彬建议,应该从定位的角度依法明确国家、行业(团体)、地方和企业四级标准的功能。其中,国家只负责制定强制性食品安全标准,其他单位和部门都不能制定强制性食品标准。行业(团体)地方和企业则可以制定选择性、非强制性标准。
“这样才能从根本上解决标准缺失、标准落后的问题。选择性标准中涉及安全项指标应当不低于或高于国家标准。取消地方性强制标准,防止市场分割,上下不一致。”他认为。
刘兆彬指出,应当从分工的角度提高标准制定的科学性、实用性。应明确食品安全标准的制定,要么由标准化行政管理部门统一制定,要么由食品安全监管部门、农业部门制定。由非标准化体行政管理部门和非食品安全监管部门的卫生部门制定标准,会越来越脱离实际,脱离国内外标准化体系建设的一般规律,无法满足社会生产、生活的迫切需要。
此外,还要从执行和监督的角度提高标准化工作的有效性。“应明确由食品安全的监管部门负责食品标准化整体工作的执行和监督工作,卫生部门应当退出标准执行、监督领域,全力以赴做好与人身安全健康相关的食品安全风险评估工作。”他说。
(法制日报 余瀛波)
